Közbeszerzési szerződésmódosítás: Lehetőségek és kockázatok

Mikor módosítható a közbeszerzési szerződés?

A közbeszerzési eljárás eredményeként megkötött szerződés utólag akkor módosítható, ha a módosítás a Kbt. 141. § egyik jogalap-bekezdésének feltételeit kielégíti. A 141. § három ilyen bekezdést tartalmaz: a (2) a de minimis értékalapú módosítást, a (4) a meghatározott körülményekre alapozott módosítást három alpontban, a (6) pedig a nem lényeges módosítás mérce-alapú kategóriáját.

A 2011. évi CVIII. tv. alatt szétszórtan élő szerződésmódosítási szabályokat a hatályos Kbt. egyesítette a 141. § keretében. A jogalapokon kívüli módosítás új közbeszerzési eljárás lefolytatása nélkül kötött szerződésnek minősül.

Hogyan válasszunk jogalapot a szerződésmódosításhoz?

A jogalap-választás öt döntési kérdésre bomlik. Az első a szerződés belső rendelkezés-fedezete, majd sorrendben a kiegészítő teljesítés, az előre nem látható körülmény, a de minimis értékkorlát, végül a nem lényeges módosítás mércéje.

1. 01

   Módosításra vonatkozó rendelkezések

   Lefedi-e az eredeti szerződés felülvizsgálati rendelkezése vagy opciós joga a módosítási igényt? Ha igen, a jogalap a 141. § (4) a). Dokumentáció: a rendelkezés szövege és az alkalmazási feltételek bekövetkezésének igazolása. Az ár felülvizsgálatára vonatkozó szabályozás, ide értve az indexálási előírásokat.

   Kbt. 141. § (4) a)

2. 02

   Kiegészítő teljesítés

   Olyan kiegészítő építési munka, szolgáltatás vagy áru, amit gazdasági vagy műszaki okból nem lehet elválasztani a főszerződéstől jelentős érdeksérelem nélkül? Ha igen, a jogalap a 141. § (4) b). Dokumentáció: műszaki-gazdasági indokolás, elválaszthatatlanság igazolása, ellenérték-számítás az 50%-os egyedi és halmozott korláthoz.

   Kbt. 141. § (4) b)

3. 03

   Előre nem látható körülmény

   Olyan körülmény, amit az ajánlatkérő kellő gondossággal eljárva nem láthatott előre? Ha igen, a jogalap a 141. § (4) c). Dokumentáció: a körülmény azonosítása, időbélyeg, kellő gondosság igazolása, ellenérték-számítás az 50%-os korláthoz, a szerződés általános jellege változatlanságának bemutatása.

   Kbt. 141. § (4) c)

4. 04

   De minimis értékkorlát

   A módosítás értéke az uniós közbeszerzési értékhatár alatt marad, az eredeti szerződéses érték 10%-át áru és szolgáltatás esetén, 15%-át építési beruházás és építési vagy szolgáltatási koncesszió esetén nem éri el, és a szerződés általános jellege sem változik. Dokumentáció: az uniós értékhatár és a százalékos küszöb együttes igazolása, halmozódás nyilvántartása.

   Kbt. 141. § (2)

5. 05

   Nem lényeges módosítás mérce

   A módosítás nem eredményezett volna más ajánlattevők részvételét vagy más nyertes ajánlatot, nem változtatja meg a szerződés gazdasági egyensúlyát a nyertes javára, és nem terjeszti ki a szerződést új elemre. Ha e három konjunktív feltétel bármelyike nem áll, a 141. § nem alkalmazható, új közbeszerzési eljárást kell lefolytatni. Végső instanciában a Közbeszerzési Döntőbizottság (KDB) mérlegelheti a módosítás jogszerűségét.

   Kbt. 141. § (6) Jogalap-váltogatás kockázat

A KDB gyakorlat számonkéri, ha a módosítási dokumentáció menet közben cserél jogalapot, ahogy azt Várhomoki-Molnár Márta 12-részes Jogászvilág-sorozata is végigvezeti. Már a módosítási igény megfogalmazásakor rögzíteni kell, melyik a 141. § elsődleges és melyik a másodlagos hivatkozási bekezdés.

Miben tér el a három jogalap egymástól?

A három jogalap egymáshoz képest alternatív, de a felek nem választhatnak közöttük szabadon. A jogalap-korlátok együttes vizsgálata a lényeg: a de minimis és a meghatározott körülményekre alapozott módosítások értékei halmozódnak, a jogalapok nem szolgálnak ki-be kapcsolható alternatívaként.

A rezsim logikája

A három jogalap érdemben alternatív, de a döntési sorrend és a halmozódó értékkorlátok gyakorlati kötöttséget adnak.

A Kbt. 141. § három fő jogalap-bekezdésének összevetése

Jogalap	Feltétel	Értékkorlát	Dokumentum-igény	Halmozódás
(2) de minimis	Az érték változása az uniós közbeszerzési értékhatár alatt marad. A szerződés általános jellege nem változik.	Áru és szolgáltatás esetén az eredeti szerződéses érték 10%-át, építési beruházás és építési vagy szolgáltatási koncesszió esetén 15%-át nem éri el.	Halmozott értékváltozás nyilvántartása, uniós értékhatár-vizsgálat.	Igen, ugyanabban a szerződésben a de minimis-lépések értéke összeadódik.
(4) a) felülvizsgálati rendelkezés vagy opciós jog	Az eredeti szerződés egyértelmű, pontos és világos felülvizsgálati rendelkezést vagy opciót tartalmaz, beleértve az árra vonatkozó felülvizsgálati rendelkezéseket is.	Nincs önálló százalékos korlát, a rendelkezés szövege szabja meg.	A rendelkezés szövege és az alkalmazási feltételek bekövetkezésének igazolása.	A rendelkezés önálló szabályt tartalmazhat a többszöri alkalmazásról.
(4) b) kiegészítő építési munka, szolgáltatás vagy áru	A kiegészítő teljesítés nem szerepelt az eredeti szerződésben, és gazdasági vagy műszaki okból nem lehet elválasztani a főszerződéstől jelentős érdeksérelem nélkül.	Az ellenérték-növekedés egyenként és halmozottan sem haladja meg az eredeti szerződés értékének 50%-át.	Elválaszthatatlanság műszaki-gazdasági indokolása, ellenérték-számítás.	Igen, a 141. § (4) b) és c) alapú módosítások értéke a 50%-os korláthoz egyaránt hozzáadódik.
(4) c) előre nem látható körülmény	A módosítást olyan körülmény tette szükségessé, amit az ajánlatkérő kellő gondossággal eljárva nem láthatott előre. A szerződés általános jellege nem változik.	Az ellenérték-növekedés nem haladja meg az eredeti szerződés értékének 50%-át.	A körülmény azonosítása, időbélyeg, kellő gondosság igazolása, szerződés általános jellege változatlanságának bemutatása.	Igen, a (4) b) és c) alapú módosítások értéke halmozódik.
(6) nem lényeges módosítás	Nem eredményezett volna más ajánlattevők részvételét vagy más nyertes ajánlatot, nem változtatja meg a szerződés gazdasági egyensúlyát a nyertes javára, nem terjeszti ki a szerződést új elemre.	Nincs önálló százalékos korlát, mérce-alapú kategória.	A három konjunktív feltétel bemutatása a módosítás dokumentációjában.	Nem érték-alapú kategória, halmozódás fogalma nem értelmezhető.

Mire alkalmazandó a 10-15%-os de minimis küszöb?

A 141. § (2) 10 és 15% az eredeti szerződéses értékre vetül, nem az aktuálisan hátralévő teljesítésre és nem egyetlen módosítási epizódra. A leggyakoribb hiba a küszöbérték téves kalibrálása. Ha ugyanabban a szerződésben már volt egy 8%-os de minimis módosítás, a következő de minimis-lépés már csak 2%-ig maradhat a keretben.

Építési beruházásra és építési vagy szolgáltatási koncesszióra vetítve a de minimis küszöb 15%, áru és szolgáltatás esetén 10%, a Kbt. 141. § (2) alapján. A küszöb csak akkor alkalmazható, ha az érték változása az uniós közbeszerzési értékhatár alatt marad és nem változtatja meg a szerződés általános jellegét.

Miért nem szabad zóna a 10-15%?

A de minimis nemcsak a százalékos küszöbig alkalmazható, hanem csak akkor, ha az érték változása az uniós közbeszerzési értékhatár alatt is marad. Ez a plafon különösen építési beruházásoknál esik ki a mérlegelésből, ahol a 15% önmagában is nagy összeg. A szerződés általános jellegének változatlansága és az uniós értékhatár-plafon együtt olvasandó a százalékos küszöbbel.

A szakmában gyakori értelmezés a 10-15%-ot szabad zónaként kezeli. Ez leegyszerűsítő és félrevezető: a százalékos küszöb csak három feltétel együttes teljesülése esetén véd, egy szakmailag védhető módosítási dokumentációnak mindhárom feltételt önállóan igazolnia kell.

Az önkormányzati eljárás sajátosságairól, benne a részekre bontás tilalmának megsértéséről, külön írtunk az önkormányzati közbeszerzés cikkben.

Mi az előre nem láthatóság gyakorlati mércéje?

A Kbt. 141. § (4) c) alkalmazása szigorúbb bírálati mércét kapott az utóbbi években.

Az érvelés akkor bukik el rendszerszinten, ha az ajánlatkérő a körülmény felmerülésének időpontjában nem rögzítette dokumentáltan, hogy azt miért nem lehetett előre látni. A döntőbizottság ma már nem elégszik meg egy utólagos indokolással. A kellő gondosság mércéjét retrospektíven vizsgálja, és azt kéri, hogy a kockázatelemzés a szerződéskötéskor is fedje a felmerült körülményt vagy annak típusát.

A gyakorlati tanács: már a közbeszerzési dokumentumok összeállításakor érdemes egy egyoldalas kockázati táblát csatolni a belső anyaghoz. A tábla rögzíti, mely körülmények tartoznak az előre nem látható kategóriába, és mely körülményekre a felülvizsgálati rendelkezés ad fedezetet.

A rendszerszintű KDB-elemzést Szárnyasi János nagymintás sorozata adja, amely rendszerezi, melyik 141. §-jogalapon melyik érv állja meg a helyét.

Hogyan kezdeményezhet módosítást a nyertes ajánlattevő?

Nyertesként Ön írásban jelezheti az ajánlatkérőnek a módosítási igényét. Az ajánlatkérőt semmilyen jogszabály nem kötelezi arra, hogy a módosítást elfogadja, a bevett szakmai gyakorlat szerint viszont a Ptk. együttműködési kötelezettségéből következően érdemben megvizsgálja a kérelmet és írásban válaszol.

Az ajánlattevő-oldali szerződésmódosítás-kezdeményezés a magyar közbeszerzési szakirodalomban alig kap teret, de a gyakorlatban a nyertes számos helyzetben rá van kényszerítve: egy hatósági engedély elhúzódik, egy alvállalkozó kiesik, a finanszírozás átalakul. A módosítás-kezdeményezés akkor áll meg, ha a nyertes a körülményváltozást azonnal és dokumentáltan jelzi, és a 141. § valamelyik konkrét bekezdésére hivatkozva ír le egy módosítási javaslatot.

Finanszírozás átalakítása mint lényeges módosítás

A KÉ+ 2025. áprilisi jogesetismertetője szerint a szerződés finanszírozásának átalakítása lényeges módosításnak minősül. Nem fér bele sem a Kbt. 141. § (2) de minimis, sem a (6) nem lényeges módosítás kategóriájába. Az előlegátvállalás vagy a fizetési feltételek átalakítása típusú módosítási kérelem a nyertes oldaláról ritkán jár sikerrel a hivatkozott (2) vagy (6) alapon, célszerű vagy a (4) a) rendelkezés-fedezetre építeni, vagy elfogadni, hogy a helyzet új közbeszerzési eljárást igényel.

1. 01

   Jelzés

   A nyertes írásban, keltezetten értesíti az ajánlatkérőt a körülményváltozásról a bekövetkezés napjához közeli határidőn belül. A késői jelzés gyengíti az előre nem láthatóság érvelését.

2. 02

   Dokumentálás

   Csatolja a körülményváltozást bizonyító dokumentumokat: hatósági határozat, harmadik féltől kapott értesítés, jogszabály hivatkozása.

3. 03

   Jogalap-választás

   Az írásbeli javaslatban nevesíti, hogy a módosítás melyik 141. § bekezdés alá esik, és a javaslat tartalmát ehhez igazítja.

4. 04

   Jogorvoslat

   Ha az ajánlatkérő elutasítja vagy nem válaszol érdemben, a nyertes a Közbeszerzési Döntőbizottsághoz fordulhat jogorvoslati kérelemmel. Az elutasítás nem minden esetben végleges: a nyertes előbb írásban kérhet indoklást.

Mikor kell közzétenni a szerződésmódosítást?

A szerződésmódosításról szóló tájékoztatót a szerződés módosításától számított legkésőbb 15 munkanapon belül közzé kell tenni a Közbeszerzési Értesítőben. A szerződésmódosításnak önálló közzétételi kötelezettsége van, a hirdetményfeladás formai szabályaival együtt olvasandó.

A 15 munkanapos határidő betartásában a leggyakoribb csúszás a szerződésmódosítástól számított napok félreszámolásából ered. Az ajánlatkérők egy részét az téveszti meg, hogy a határidőt a módosítás aláírásától és nem a felek közti megállapodás létrejöttétől kezdik számolni, vagy fordítva. A másik tipikus csúszás, hogy több módosítási epizód egy tájékoztatóban jelenik meg, hetekkel az első epizód után.

Egy 3113 határozatot lefedő saját KDB-elemzés (2022-2026) alapján a Közbeszerzési Hatóság Elnöke által kezdeményezett ex-officio ügyekben a Kbt. 142. § (1) a leggyakrabban hivatkozott jogszabályi rendelkezés. Az ilyen ügyek 31,6%-a hivatkozik rá, a teljes érdemi korpusz átlagához képest 4-szeres túlreprezentáltság. A szerződésmódosítási tájékoztató 15 munkanapon belüli közzétételi kötelezettsége nem elméleti előírás, hanem a KH ex-officio szerep első számú célpontja.

A KDB-döntéselemzés szerint a Közbeszerzési Hatóság Elnöke ugyanebben az időszakban 62 érdemi ügyet vitt a KDB elé, és mindegyiket megnyerte (57 megalapozott + 5 részben megalapozott döntés, egyetlen megalapozatlan sem). A 100%-os sikerráta a szerződésmódosítási közzétételi kötelezettség számonkérésének tipikus kimenetele, amikor a KH ex-officio úton indít eljárást. Ha a KH szerződés-ellenőrzés egy 142. § szerinti késedelmet vagy elmaradt tájékoztatót talál és eljárást kezdeményez, a base-rate szerint a KDB előtti kimenetel az ajánlatkérőre nézve kedvezőtlen.

A KH szerződés-ellenőrzés tipikus fókuszai (Simon Enikő 2024)

Négy fókusz ismétlődik a KH szerződés-ellenőrzési gyakorlatában:

• Dokumentálatlan előre-nem-láthatóság
• Felülvizsgálati rendelkezés tág értelmezése
• 141. § kereten kívüli határidő-hosszabbítás
• Jogalap-váltogatás a módosítási dokumentációban

Ha a saját szerződésmódosítási tájékoztató elkészítéséhez tanácsadói támogatás kell, azt a Sugallat ajánlatkérői közbeszerzési tanácsadása keretében adminisztratív teljesítendő tételként végezzük.

Milyen jogkövetkezményekkel jár a jogellenes módosítás?

A Kbt. 141. §-t sértő módosítás jogkövetkezménye a semmisség. A Kbt. 137. § (1) bekezdés a) pontja alapján semmis a szerződés, ha a közbeszerzési eljárás jogtalan mellőzésével kötötték meg, és a 141. §-t sértő módosítás új közbeszerzési eljárás lefolytatása nélkül kötött szerződésnek minősül.

Az elhatárolás a közbeszerzési eljárás jogtalan mellőzésétől a bírságolhatóság és a bizonyítási teher szempontjából fontos. Ezt az elhatárolást a Pfeffer Zsolt PhD 2021-es KÉ+ tanulmánya vezeti végig. A jogtalan mellőzésnél a gazdasági szereplőt nem sújtják bírsággal, a jogellenes módosításnál a Kbt. bírságkiszabási rendszere alapján mindkét fél bírságolható.

Közbeszerzési eljárás jogtalan mellőzése

A szerződést eleve úgy kötik meg, hogy közbeszerzési eljárást le sem folytatják, holott arra a Kbt. szerint kötelesek lettek volna. A bizonyítás tárgya a Kbt. tárgyi hatálya és az értékhatár-számítás.

Jogellenes szerződésmódosítás

A szerződést közbeszerzési eljárás alapján kötötték meg, de utóbb olyan módosítást hajtottak végre, amely a Kbt. 141. §-ának egyetlen bekezdése alá sem esik. A bizonyítás tárgya a módosítás és a 141. § jogalap-korlátjai közötti feszültség.

Uniós összehasonlításban a magyar jog a szankció-modellek szűkebb változatát választotta. Az uniós szankció-modell tágabb keretei szerint a jogkövetkezmény lehet elállás vagy felmondás is, a semmisség nem az egyetlen szankció-modell. A magyar jog a semmisség vonalát választotta: a szerződés a módosítás időpontjától érvénytelen, a felek a Ptk. érvénytelenségi szabályai szerint kötelesek egymással elszámolni.

Bizonytalan, hogy egy konkrét módosítási helyzet melyik 141. § jogalap alá esik?

Egy adott szerződésmódosítási igénynél a jogalap-választás, a dokumentálás és a közzétételi menetrend ritkán egyértelmű. Nézzük át együtt a helyzetet, és megmondjuk, mit érdemes tenni.

Kérdezze meg a szakértőt

Milyen kockázatokkal jár a támogatott szerződés módosítása?

A legkockázatosabb helyzet az, amikor a szerződésmódosítás önmagában a Kbt. 141. § valamelyik bekezdésébe belefér, de a támogatási szerződés vagy a felhívás szerinti elszámolhatósági szabályokat megsérti. A visszakövetelés a támogatás egészére vagy annak arányos részére kihatással lehet. Minden támogatott projekt szerződésmódosításánál a 141. § mellett a támogatási szerződés módosítási és elszámolási szakaszait is végig kell nézni, és ha a költségvetési sor vagy a mérföldkő is érintett, a támogató oldali előzetes egyeztetést a KH-tájékoztató közzététele előtt le kell folytatni.

Az elszámolhatósági megfelelést a Miniszterelnökség Közbeszerzési Felügyeleti Főosztálya (KFF) folyamatba épített ellenőrzés keretében, illetve adott esetben az irányító hatóság a szabálytalansági eljárás keretében vizsgálja. A Kbt. szerinti jogszerűség nem zárja ki, hogy a projektfelügyeleti oldalon szabálytalanság kerüljön megállapításra.

A támogatás-visszafizetés a jogellenes módosítás semmisségével kombinálva pénzügyileg a legdrasztikusabb kimenetel. A Ptk. érvénytelenségi elszámolási szabályai szerint a felek visszaadják egymásnak a szolgáltatásokat, ha ez nem lehetséges, pénzben térítik meg. Egy már elvégzett kivitelezés esetén ez az érték-visszatérítés a támogatott költségvetés forrás-oldalát is átalakítja, és a szabálytalansági eljárás keretében megállapított visszakövetelés emelheti a teljes pénzügyi terhet.

Hogyan alkalmazandó az indexálás?

Az indexálási előírás (a szakmai szóhasználatban árváltoztatási előírás) a Kbt. 141. § (4) bekezdés a) pontja szerinti árra vonatkozó felülvizsgálati rendelkezés. A közbeszerzési szerződésbe épített indexálás jogalapja tehát nem a de minimis, nem az előre nem láthatóság, hanem az eredeti szerződés maga.

Utólagosan indexálási előírást a szerződésbe nem lehet emelni, csak a 141. § valamely másik bekezdésén alapuló, konkrét számszerűsíthető módosítás keretében. Az ajánlatkérő már a közbeszerzési dokumentumokban rögzíti a rendelkezést, és a nyertes az ajánlatával elfogadja.

A 2025.10.07-i KH-útmutató a korábbi verziókhoz képest három területen bővült érdemben:

• Indexálási képletpéldák (KSH-adaton alapuló konstrukciók).
• Pótmunka-kezelés részletes kifejtése a 141. § (4) bekezdés b) és c) pontja alapján.
• Keretmegállapodás (Kbt. 105-107. §) és keretszerződés (Kbt. 108. §) módosítási szabályai, amelyek a 141. § keretén belül is sajátos feltételekkel élnek.

A KH-útmutatók visszamenőleges hatálya korlátozott. Az útmutató a hatálybalépése után induló új eljárásokra kötendő szerződésekre alkalmazandó, a már folyamatban lévő ügyekre nem terjed ki.

1. 01

   Bázisidőszak

   Az az időszak, amelynek árszínvonalához az indexálást viszonyítjuk. Tipikusan a szerződéskötés hónapja, negyedéve vagy éve.

2. 02

   KSH-mutató-választás

   Az adott szerződéstípushoz illeszkedő KSH-adat. Építési beruházásnál az építőipari termelői árindex, energiaszolgáltatásnál az energiaárindex, általános szolgáltatásnál a fogyasztói árindex vagy annak alkategóriája jöhet szóba. Forrás a KSH hivatalos táblarendszere.

3. 03

   Indexálási képlet

   Az új ár = eredeti ár szorozva (aktuális KSH-mutató érték osztva bázisidőszaki KSH-mutató érték). Példa: ha az eredeti ár 100 egység, a bázisidőszaki KSH-mutató 100, az aktuális KSH-mutató 108, az új ár 108 egység, azaz 8 százalék az indexálási növekmény.

4. 04

   Minimum és maximum küszöb

   Az indexálási előírás rögzítheti, hogy az indexálást csak egy minimum küszöb (pl. 3 százalék KSH-változás) átlépése esetén alkalmazzák, és egy maximum küszöb (pl. 20 százalék) fölött külön tárgyalás szükséges. A küszöbrendszer védi mindkét felet a szélsőséges KSH-mozgástól.

5. 05

   Alkalmazási gyakoriság

   Az indexálás történhet évente, félévente, negyedévente, vagy szerződésesemény alapján (pl. részteljesítési mérföldkő). Az útmutató szerint a gyakoriságot a szerződés jellegéhez kell igazítani.

Pótmunka vagy többletmunka?

A pótmunka közbeszerzési szerződésmódosítási esetkör, a Kbt. 141. § (4) b) vagy c) pontja alá esik, a többletmunka viszont a szerződés műszaki tartalmában szerepel, elszámolása a Ptk. és a szerződéses díjazási szabályok szerint történik. Az elhatárolás építési beruházásoknál rendszeresen félrekezelt kérdés.

Az elhatárolást a Ptk. és a Kbt. keretei között az építési joggyakorlat és a doktrinális szakirodalom vezeti végig, a jogesetjogi hivatkozásokkal együtt.

Pótmunka

Olyan munka, amely a szerződés megkötésekor nem volt előrelátható vagy nem szerepelt a műszaki tartalomban, és utólag válik szükségessé a szerződés eredményének teljesítéséhez. Közbeszerzési szerződésmódosítási esetkör, a Kbt. 141. § (4) b) vagy c) pontja alá esik. Ellenérték-változás igényel közbeszerzési dokumentálást (jogalap, szükségesség, elválaszthatatlanság vagy előre nem láthatóság), és önálló közzétételi kötelezettséggel jár a 15 munkanapos szabály szerint.

Többletmunka

Olyan munka, amely a szerződés műszaki tartalmában szerepel vagy abból egyértelműen levezethető, de mennyisége a tényleges kivitelezés során meghaladja a szerződéses (tervi) mennyiséget. Szerződéses ellenérték kérdése, elszámolása a Ptk. és a szerződés díjazási szabályai szerint történik. Nem közbeszerzési szerződésmódosítás, ezért a 141. § nem alkalmazható rá, és önálló szerződésmódosítási tájékoztató sem szükséges.

A leggyakoribb hiba, hogy a kivitelező pótmunkaként jelent be olyan tételeket, amelyek valójában többletmunkák (mennyiségi eltérés a szerződéses tervhez képest), vagy fordítva.

Gyakran ismételt kérdések

Mikor módosítható a közbeszerzési szerződés a Kbt. 141. § alapján?

+

Mi a de minimis értékalapú küszöb, és halmozódnak-e az egyes módosítások?

+

Mikor semmis egy közbeszerzési szerződés módosítása?

+

Meddig kell közzétenni a szerződésmódosításról szóló tájékoztatót?

+