Tartalom
A hatóság kilencvennyolc százalékban nyer
2022 és 2026 közepe között a Közbeszerzési Hatóság Elnöke (a továbbiakban KH Elnöke) négyszázötvennégy ügyben jutott érdemi döntésre a Közbeszerzési Döntőbizottság (a továbbiakban KDB) előtt. Hétben vesztett. A többiben jogsértést állapítottak meg. Ugyanebben az időszakban a kérelmezői oldal, azaz a piaci szereplők, az építőipari vállalkozók, az egészségügyi szállítók és a közintézmények, 666 érdemi ügyből 416-ot nyertek meg. Hatvankét és fél százalékos nyerési arány.
A két szám közötti rés harminchat százalékpont. A közbeszerzési jogorvoslati rendszer legmarkánsabb mintázata az, hogy ki kezdeményezi az ügyet, nem önmagában az, hogy milyen jogsértés áll a háttérben.
A 2 511 KDB-eljárás ügyenkénti újraelemzése megmutatja, hogyan oszlik meg a döntések mintázata a kezdeményező típusa szerint. A kezdeményezői típus a legjobb jósló a KDB érdemi döntésének kimenetelére.
Kik indítanak KDB-eljárást?
A közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény (a továbbiakban Kbt.) és a Közbeszerzési Hatóság gyorsjelentése négy kezdeményezői kategóriát különböztet meg. Három hivatalbóli, egy kérelmezői. Az új elemzés mind a négyre külön számot ad.
| Kezdeményező | Ügy | Érdemi döntés | Megnyert | Nyerési arány |
|---|---|---|---|---|
| Kérelemre | 1 469 | 666 | 416 | 62,5% |
| KH Elnöke szerződésellenőrzés miatt | 193 | 189 | 187 | 98,9% |
| KH Elnöke egyéb okból | 275 | 265 | 260 | 98,1% |
| Egyéb hivatalbóli | 481 | 332 | 270 | 81,3% |
| Összesen (ismert kezdeményezővel) | 2 418 | 1 452 | 1 133 | 78,0% |
A két KH Elnöke kategória együtt 468 ügyből 454 érdemi döntésre vezetett, és ebből 447 végződött jogsértés megállapításával. Ez 98,46 százalékos nyerési arány, azaz négyszázötvennégy érdemi döntésből hét vereség.
A 2 418 ismert-kezdeményezős ügy és a 2 511-es korpuszszám közötti különbséget a 93 nyilvánosan hozzáférhető határozat adja, amelyekben a kezdeményező nem volt egyértelműen azonosítható. Ezek az ügyek az arány-számításokon kívül esnek.
A hivatalbóli arány a 2022-2026 időszakra 39 százalék. Ez közel esik a Közbeszerzési Hatóság saját gyorsjelentésének 2026 első félévi 36,8 százalékos számához.
A kérelmezői oldal két része
A kérelmezői kategória nem egységes. A 102 közintézmény-kérelmezős ügyből 65 érdemi döntés született, és ebből 64 végződött az intézmény javára. 98,5 százalékos nyerési arány. A piaci szereplő kérelmezők 1 244 ügyéből 553 érdemi döntés született, 326 nyeréssel. Ez 59 százalékos nyerési arány. A bontás külön cikket érdemel.
Mit választ a hatóság?
A KH Elnöke magas nyerési aránya részben a kiválasztáson múlik. A hatóság által indított ügyek nem egyenletesen oszlanak meg a lehetséges jogsértés-típusok között.
A hatóság terepe
A hivatalbóli ügyekben a tárgyi súlypont a szerződés teljesítésének utólagos ellenőrzése. A jellemző jogsértés-típusok a szerződésmódosítás-bejelentés elmaradása, a hirdetménymódosítási kötelezettség megsértése és a Kbt. mellőzésével kötött szerződések. Mindhárom közös vonása, hogy a tény utólag dokumentumokból ellenőrizhető. Nem kell a Döntőbizottságnak komplex értékelési kérdésben állást foglalnia.
A kérelmező terepe
A kérelmezők más terepre lépnek. A Kbt. 73. § szerinti érvénytelenségi okok és a Kbt. 69. § szerinti alkalmassági követelmények igazolása jelenti a leggyakoribb hivatkozási alapot. Mindkettő olyan terület, ahol a Döntőbizottságnak mérlegelnie kell, hogy az ajánlatkérő értékelése jogszerű volt-e. A kimenetel bizonytalanabb. Ebből részben következik, hogy a kérelmezői nyerési arány hatvan százalék körül mozog.
A szelekciós magyarázat nem az egyetlen lehetséges. A cikk későbbi szakasza részletezi, mit nem lehet kizárni az adatokból.
Kevesebb hivatalbóli eljárás 2022 óta
A hivatalbóli arány nem állandó. 2022-ben a KDB-ügyek 50,9 százalékát hivatalbóli kezdeményezés indította. 2023-ban ez 38,8 százalékra csökkent, 2024-ben 35,3 százalékra. 2025-ben 39,6 százalékra visszaemelkedett. 2026 első nyolc hónapjában pedig 31,0 százalékra esett. Négy év alatt húsz százalékpontos csökkenés, nem monoton módon.
A tendenciának két olvasata van. Az egyik: a prevenciós hatás működik. Ha a hatósági felügyelet elegendően elrettent, akkor az ajánlatkérők jobban megfogalmazzák a szerződésmódosításokat, pontosabban publikálják a hirdetményeket, kevesebb Kbt. mellőzésével kötött szerződést kötnek. Az ügyeket, amelyeket a KH Elnöke korábban elindított volna, meg sem indítják. A másik olvasat: a hatóság egyszerűen csökkentette az aktivitását. Mindkét magyarázat a jelenlegi adatokból megerősíthetetlen. A 2026-os szám részleges év, nem lehet belőle véglegeset állítani.
A hivatalbóli kezdeményezők között a KH Elnöke után a Miniszterelnökség Irányító Hatóságai, a Nemzeti Fejlesztési Központ, az Állami Számvevőszék és az Integritás Hatóság indítják a legtöbb ügyet. A hivatalbóli oldal eloszlása hetvenegy különböző kezdeményező testület között érdemi, de nem monopolisztikus.
A nyerési arány előzménye
A 2015-2022-es doktori adatok
A közbeszerzési jogorvoslat kutatásának korábbi irodalma dr. Soós Gábor Gergely 2024-es, a Nemzeti Közszolgálati Egyetemen védett doktori értekezése. Soós a 2015-2022 közötti európai uniós forrásból finanszírozott KDB-döntéseket vizsgálta. Az ő mintájában a KH Elnöke 103 kezdeményezésből 94-ben nyert megalapozott vagy részben megalapozott döntést. 91,3 százalékos nyerési arány.
A 2022-2026-os új adatok
Az új elemzésben, a 2022-2026 időszak teljes KDB-korpuszán, a két KH Elnöke kategória együtt 98,46 százalékos nyerési arányt mutat. A különbség a két minta között hét százalékpont.
A két minta közti különbség
A módszertani finomság fontos. Soós ablakának határai mások voltak. Hosszabb időszakot vizsgált, az érdemi eset definíciója némileg eltér, és a mintája csak az európai uniós forrásból finanszírozott ügyeket tartalmazta. A 91,3 és 98,46 közötti különbség tehát irányjelző, nem közvetlen bizonyíték a hatósági gyakorlat egyirányú javulására. Lehet részben mintavételi hatás.
Mi történik a bíróságokon?
A KDB döntéseinek bírósági felülvizsgálata a Fővárosi Törvényszéken folyik. A 2022-2026 időszak egészére nézve az ügyek 17 százaléka ellen nyújtanak be felülvizsgálati kérelmet. A kezdeményezői oldalról nézve a felülvizsgálat gyakorisága hasonló: kérelmezői ügyekben 15,7 százalék, KH Elnöke ügyekben 16,2 százalék, egyéb hivatalbóli ügyekben 18,5 százalék. A hatósági túlsúly tehát nem a bírósági szűrés hiányából fakad.
A BKK jegyautomata-ügy
A BKK jegyautomata-ügy példája jól mutatja, hogy a bírósági felülvizsgálat érdemi lehet. Az eredeti ügyben, a D.328/2021 számú határozatban, a Döntőbizottság a Budapesti Közlekedési Központot (BKK) és a T-Systems Magyarország Zrt.-t egyaránt bírságolta, amiért az 5 éves jegykiadó-automata-üzemeltetési szerződést 2020. június 2-án közbeszerzési eljárás lefolytatása nélkül módosították. A jogsértés alapja a Kbt. 141. § (4) bekezdés c) pontjára tekintettel a Kbt. 141. § (8) bekezdése volt. A szerződés 4,82 milliárd forintos közbeszerzési értékkel bír.
A Fővárosi Törvényszék 2022. március 23-án kelt ítéletével a BKK-ra kiszabott bírságok rendelkezéseit megsemmisítette, és új eljárásra kötelezte a Döntőbizottságot. A bíróság a határozat indokolását mérte szűknek és differenciálatlannak, nem a jogsértés megállapítását. A megismételt eljárásban, a D.283/2022 számú határozatban, a Döntőbizottság a BKK-ra ismét kiszabta a 2 × 35 millió forintos bírságot, immár részletes indokolással, a Kbt. 165. § (6) bekezdés a) és e) pontja és a Kbt. 165. § (7a) bekezdése alapján. T-Systems bírságai nem kerültek bírósági felülvizsgálatra.
A bírósági felülvizsgálat tehát nem a hatósági nyerési arány kiegyensúlyozására szolgál. A megállapítás jogszerűségét és az indokolás tartalmát ellenőrzi.
Három kétely a nyerési aránnyal szemben
A 98,46 százalékos nyerési arányra három alternatív magyarázat lehetséges, amit az adatokból nem lehet véglegesen kizárni.
Passzívak az ajánlatkérők?
Elképzelhető, hogy a hivatalbóli ügyekben az ajánlatkérők rendszerszerűen kevésbé védekeznek érdemben, mint a piaci szereplőkkel szemben. Egy minisztérium által fenntartott intézmény vagy állami tulajdonú gazdasági társaság számára a Döntőbizottság előtti kemény jogi küzdelem reputációs költsége magasabb lehet, mint a bírság kifizetése. Ha ez igaz, akkor a kilencvennyolc százalék részben nem a jogi erő, hanem a vizsgált ajánlatkérő passzivitásának eredménye.
Van elvi szimpátia a hatósággal?
Elképzelhető, hogy a Döntőbizottság bizonyos intézményi kezdeményezőkkel szemben szisztematikus elvi szimpátiával jár el. A KH Elnöke különös tekintéllyel bírhat a KDB jogalkalmazási gyakorlatában. Statisztikailag ezt csak akkor lehetne elválasztani a szelekciós magyarázattól, ha összehasonlítható ügyeket vinne a két oldal.
Elmarad a bírósági szakaszban a védekezés?
Elképzelhető, hogy az ajánlatkérők egy része a hivatalbóli ügyeknél tudatosan nem fordul a bírósághoz. A felülvizsgálati arányok ezt közvetlenül nem igazolják, mert a hivatalbóli és kérelmezői oldal nagyjából hasonló arányban fordul a Fővárosi Törvényszékhez. Az azonban nem látszik az adatokból, hogy a bírósági szakaszban milyen érdemmel védekeznek az érintett ajánlatkérők.
A három alternatíva egyike sem zárja ki a szelekciós magyarázatot. Együtt azt jelzik, hogy a kilencvennyolc százalékos nyerési arány nem egy ok eredménye, és a jogpolitikai értelmezés során érdemes mindhármat szem előtt tartani.
Ajánlatkérő és kérelmező tanulsága
A KH Elnöke magas nyerési aránya nem egyetlen tényezőre vezethető vissza. A szelekció megadja a mintázat egy részét. A vizsgált ajánlatkérő védekezésének milyensége, az intézményi tekintély és a bírósági szakaszban megjelenő passzivitás az adatokból nem elválasztható további tényezők.
A kérelmezői hatvankét százalékos nyerési arány nem alacsony. A kérelmezői oldal más jogsértésekre hivatkozik, több értékelési kérdést érint, és így bizonytalanabb kimenetelre számíthat. Az átfutási idők is tükrözik az ügytípus-különbséget. Az érdemi döntési idő a kérelmezői ügyekben medián 52 nap, a KH Elnöke szerződésellenőrzési ügyeiben 81 nap, az egyéb hivatalbóli ügyekben 83 nap, a KH Elnöke egyéb kategóriában pedig 73 nap. A hivatalbóli ügyekben másfélszer annyi időbe telik a KDB érdemi döntése.
Mit tanuljon az ajánlatkérő?
Egy hivatalbóli eljárás a jelen adatokon alig megúszható jogsértés megállapítása nélkül. A szerződésmódosítás-bejelentés betartása, a hirdetménykorrekció pontos közzététele és a közbeszerzési eljárás szabályos lefolytatása mind alacsony költségű megelőző intézkedések. Egy utólagos ellenőrzésben csak a dokumentálhatóság védhet, nem az érvelés.
Mit tanuljon a kérelmező?
A kérelmezői oldalról nézve a 62,5 százalékos nyerési arány azt jelenti, hogy az érdemi érvelés megéri, de nem előre eldöntött. A beadvány minősége és a hivatkozott jogalap kiválasztása számít. A Kbt. 69. § és 73. § szerinti érvek különösen érzékenyek az ajánlatkérői értékelés dokumentálhatóságára.
A jogorvoslati rendszer két csatornája nem egymás alternatívája. Egymás kiegészítésére szolgálnak. A piaci szereplők az eljárás-előtti és érvényesítési szakaszra összpontosítanak, a hatóság pedig az utólagos szerződés-ellenőrzésre. A két terület lényegében nem fed át.
Módszertani jegyzet
Az elemzés a 2 511, 2022 és 2026 közepe közötti KDB-eljárást tartalmazza. Az egyesített további ügyek a főügyben szerepelnek. A Közbeszerzési Hatóság gyorsjelentésében közölt számok némileg eltérnek a jelen elemzés számaitól, mivel ott minden benyújtott kezdeményezés külön ügyként szerepel, míg itt az egyesítés utáni főügyre összegeződnek.