Tartalom
Negyvenhét érdemi döntés, negyvenhét győzelem
Újraelemeztük a 2022 és 2026 közepe közötti teljes KDB-korpuszt, és a 2 511 eljárásból 73-at találtunk, amelyekben a kérelmező és az ajánlatkérő ugyanaz a közintézmény. Ezekben a Közbeszerzési Döntőbizottság (a továbbiakban KDB) 47 érdemi döntést hozott. Mind a 47-et a kérelmező javára. Nulla érdemi vereség.
További 25 kérelmet a Döntőbizottság eljárási okból utasított el. A visszautasítások oka minden esetben a kérelmező mulasztása volt: késve nyújtotta be a kérelmet, visszavonta azt, vagy a hiánypótlást nem teljesítette határidőben. Egyetlen ügyet sem utasítottak el azért, mert a kérelem érdemben ne állta volna meg a helyét. Egy ügy esetében az adat hiányzik.
A számok mögött egy ritkán tárgyalt közbeszerzési jogi mechanizmus áll. A Kbt. 148. § (2) bekezdésének felsorolása az ajánlatkérővel kezdődik, a törvényhozó tehát kifejezetten számol azzal, hogy az ajánlatkérő is lehet kérelmező. Ha az ajánlatkérő a saját közbeszerzési eljárása ellen vagy a saját nyertes ajánlattevőjével szemben jogorvoslatra lép, az új elemzés szerint érdemben nem veszít.
Ki itt a kérelmező?
A közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény (a továbbiakban Kbt.) a jogorvoslati kérelem benyújtására jogosultakat a 148. § (2) bekezdésében sorolja fel. A felsorolás releváns első mondata szó szerint:
„Kérelmet nyújthat be az ajánlatkérő, az ajánlattevő, közös ajánlattétel esetén bármelyik ajánlattevő, a részvételre jelentkező, közös részvételi jelentkezés esetén bármelyik részvételre jelentkező vagy az egyéb érdekelt, akinek jogát vagy jogos érdekét az e törvénybe ütköző tevékenység vagy mulasztás sérti vagy veszélyezteti.”
A hivatkozott rendelkezés két vonása különösen fontos. Az első: a felsorolás az ajánlatkérővel kezdődik. A törvényhozó tehát kifejezetten számol azzal, hogy az ajánlatkérő is lehet kérelmező a Döntőbizottság előtt. A második: a kérelemnek az ajánlatkérő saját jogsérelmét vagy jogos érdeksérelmét meg kell jelölnie. A státusz nem automatikus, a kérelmezőnek konkrét jogsérelmet kell állítania.
Az eljárási díj a két változatban eltérően alakul. A klasszikus változatban, ahol az ajánlatkérő a saját nyertes ajánlattevőjével szemben lép fel, a Kbt. 150. § (4) bekezdése szerinti igazgatási szolgáltatási díj a külső kérelmezőre érvényes módon alkalmazandó: a becsült érték 0,5 százaléka, legalább 300 000 forint, uniós értékhatár feletti eljárásnál legfeljebb 17 500 000 forint, uniós értékhatár alatti eljárásnál legfeljebb 5 000 000 forint. Az önbejelentő változatban 2024. február 1-jétől az ajánlatkérő mentesül a díjfizetési kötelezettség alól, ha az eljárást a saját tevékenysége vagy mulasztása jogsértő volta miatt indítja [Kbt. 150. § (2) bekezdés].
Két jogi minta
A 73 ügy nem egységes. Az adatok két jól elkülönülő változatot mutatnak. Az első: az ajánlatkérő a saját nyertes ajánlattevője ellen fordul. A második: az ajánlatkérő a saját közbeszerzési jogsértését kéri megállapítani.
Klasszikus változat: ajánlatkérő kontra saját nyertese
A klasszikus változatban az ajánlatkérő a saját nyertes ajánlattevőjével szemben nyújt be kérelmet. A kérelmezett tipikusan az eljárás nyertese vagy a szerződéskötésre kijelölt gazdasági szereplő. A kérelem jogalapja utólag feltárt szerződéskötési vagy teljesítési szabálytalanság, amelynek döntőbizottsági megállapítását az ajánlatkérő a saját védelmére, a felbontás vagy a felmondás előtt kéri.
A 2021. évi D.554/2021 számú ügyben a Budapest Környéki Törvényszék nyújtott be kérelmet a Vector Management Kft. ellen. A 2022. évi D.135/2022 számú ügyben a Kaposi Mór Oktató Kórház fordult a GASZTRÓ-TERNI Kft. ellen, a Kbt. 131. § (9) bekezdésének megsértésére hivatkozva. A 2024. évi D.403/2024 számú ügyben maga a Közbeszerzési Hatóság nyújtott be kérelmet a Bechtle direct Kft.-vel szemben. Az ügy végén a Döntőbizottság 200 000 forintos bírsággal sújtotta a kérelmezettet.
A klasszikus változatban a Döntőbizottság minden vizsgált esetben megállapította a jogsértést. A 73 ügyből 16-ban, azaz az ügyek 22 százalékában szabott ki a Döntőbizottság bírságot. A bírság mediánja 1 millió forint, maximuma 15 millió forint. Minden egyes esetben a kérelmezett nyertes ajánlattevőre esett. Az ajánlatkérő-kérelmező a saját eljárásának utólagos tisztázása mellett a nyertessel szemben pénzügyi szankciót is érhet el.
Önbejelentő változat: saját jogsértés megállapítása
A második változat a tautológia határán jár. Az ajánlatkérő a saját közbeszerzési eljárásának szabálytalanságát maga jelzi a Döntőbizottságnak, és sok esetben nincs valódi kérelmezett a saját szervezetén kívül. A kérelmező szervezet, azaz maga az ajánlatkérő, érdemben nem védekezik a saját maga ellen tett megállapítással szemben.
A 2025. évi D.56/2025 számú ügyben a Debreceni Egyetem jelezte saját eljárásának hiányosságát. A 2024. évi D.806/2024 számú ügyben a Siófoki Városüzemeltetési Közhasznú Nonprofit Kft. kifejezetten a Kbt. 148. § (2) bekezdésére hivatkozva fordult a Döntőbizottsághoz. A 2025. évi D.2/2025 számú ügyben a Magyar Tudományos Akadémia saját eljárási dokumentumait semmisíttette meg.
Az önbejelentő változat jogi haszna nem a vereség elkerülése. Egy kedvezőtlen belső ellenőrzés, állami számvevőszéki jelentés vagy irányító hatósági észrevétel után az ajánlatkérő a saját kezdeményezésű határozattal a felbontáshoz, az új eljáráshoz vagy a támogatás-visszafizetés elhárításához formális jogalapot teremt. A Döntőbizottság megállapítása a támogatási jogviszonyban és a következő pályázati szakaszban közvetlenül felhasználható.
Miért nyer mindig?
A 47 érdemi döntés egyirányú kimenetele nem véletlen. Három magyarázat együttesen jól lefedi a mintázatot.
Az első a tényismeret. Az ajánlatkérő a saját eljárásának teljes dokumentációját előre birtokolja. A kérelem benyújtása előtt tudja, mi áll a felhívásban, mit tartalmaz az összegezés, hogyan zajlott az értékelés, és milyen bizonyíték áll a hivatkozott szabálytalanság mögött. A tényállás tehát a kérelem beadásának pillanatában lényegében nem vitatott.
A második a szelekció. A klasszikus változatban a legalább 300 000 forintos eljárási díj és a jogi képviselet költségei mellett az ajánlatkérő nem indít kérelmezői eljárást bizonytalan ügyben. Az önbejelentő változatban 2024. február 1-jétől a díj nem terheli az ajánlatkérőt, de a kérelem előkészítése, a belső ellenőrzési vagy számvevőszéki jelzés tartalma és a nyilvánosságra kerülő határozat reputációs költsége ugyanúgy szelektál. Mindkét változatban a kérelmezői státusz vállalása önkéntes szűrést jelent a nyerhető ügyek javára.
A harmadik a kérelmezett szerepe. A klasszikus változatban a kérelmezett a nyertes ajánlattevő, amelynek a Döntőbizottság előtti védekezése jellemzően a bírság mérsékelésére, nem a jogsértés megállapításának elhárítására irányul. Az önbejelentő változatban nincs tényleges kérelmezett a kérelmező saját szervezetén kívül.
A három magyarázat együtt ad okot a 100 százalékos érdemi nyerési arányra. Ugyanezt a mintázatot mutatja a Közbeszerzési Hatóság Elnöke nyerési arányáról szóló külön elemzés is: amelyik fél a jogsértést maga tárja fel, érdemben szinte sosem veszít.
A huszonöt elutasítás
A 73 ügyből 25 nem jutott érdemi döntésig. A visszautasítások megoszlása:
- 16 ügyet a Döntőbizottság visszautasított eljárási okból, jellemzően késedelmes benyújtás vagy a hiánypótlás elmaradása miatt.
- 9 ügyet a kérelmező saját visszavonása miatt szüntetett meg a Döntőbizottság.
- 0 ügyet utasítottak el érdemi okból, azaz azon az alapon, hogy a kérelem jogilag megalapozatlan lett volna.
A 25 elutasítás tehát nem a kérelem gyengeségét, hanem az eljárási fegyelem jelentőségét mutatja. A legtöbb visszautasítás a Kbt. 148. § (3) bekezdése szerinti határidő (általános esetben 15 nap, az eljárást lezáró jogsértő döntés esetében 10 nap), illetve a 148. § (9) bekezdése szerinti, a Kbt. 137. § (1) bekezdése szerinti semmis szerződésekhez kapcsolódó 30 napos jogvesztő határidő elmulasztásából fakad. A kérelmezői hiba súlya nem változtat azon, hogy ha az ajánlatkérő-kérelmező az érdemi fázisig eljut, az érdemi döntés az ő javára szól.
Kik élnek vele?
A 73 ügyet 55 különböző közintézmény indította. A legtöbb ügyet indító intézmények:
Az ügyszámok eloszlása feltűnő két szempontból. Egy bíróság, a Budapest Környéki Törvényszék, az összesített lista élén áll kilenc üggyel. Egyetlen közintézmény sem közelíti meg ezt a számot. A második csoport (Siófoki Városüzemeltetési Nonprofit Kft., Debreceni Egyetem, Kaposi Mór Oktató Kórház) 3-3 üggyel, azaz a vezető ügyszámának harmadával szerepel. Az eloszlás hosszú farkú: 47 intézmény összesen egy-egy ügyben szerepel.
A szektor szerinti összetétel vegyes képet ad. A 73 ügy intézménytípus szerinti megoszlása 21 önkormányzat, 15 állami tulajdonú gazdasági társaság, 10 bíróság, 10 minisztérium, hatóság vagy hivatal, 7 egyetem, 3 kórház, és 7 egyéb intézménytípus. Egyetlen szektor sem dominál. A bíróságok aránya feltűnő, de ennek kilencven százaléka egyetlen intézményre, a Budapest Környéki Törvényszékre esik.
A másik út, amit a 73 szám nem lát
A 73 ajánlatkérő-kérelmezős ügy nem a teljes kép. Az ajánlatkérő egy második úton is elérheti ugyanezt a jogi eredményt. A Kbt. 152. § (1) bekezdése taxatíve felsorolja azokat a szervezeteket, köztük a Közbeszerzési Hatóság Elnökét, amelyek hivatalbóli jogorvoslati eljárást kezdeményezhetnek a Döntőbizottság előtt. A gyakorlatban az ajánlatkérő informálisan értesítheti a Közbeszerzési Hatóság Elnökét a saját eljárásában észlelt szabálytalanságról. Az Elnök mérlegel, és saját nevében teszi meg a kezdeményezést.
A második csatorna két szempontból vonzóbb lehet. Nem keletkeznek saját kérelmezői költségek. Nem áll fenn a jogos érdek megalapozásának kötelezettsége. A hátrány, hogy az ajánlatkérő elveszíti az eljárás menetének formális ellenőrzését, és a kezdeményezés végső jogosultjává a Közbeszerzési Hatóság Elnöke válik.
A 2022-2026-os korpuszon a KH Elnöke által kezdeményezett két eljárástípus (szerződésellenőrzés miatti és egyéb okból indított hivatalbóli kezdeményezés) együtt 468 ügyből 447-et érdemi jogsértés megállapításával zárt. Az ajánlatkérő-kérelmezős csatorna 47-ből 47-et. Mindkét csatorna működik, és a vállalkozásokkal szembeni jogorvoslati irány mindkettőn hasonlóan szigorú. Az ajánlatkérő választása a kettő között részben eljárási kényelmi, részben stratégiai kérdés.
Három kétely a 47:0 aránnyal szemben
A 47:0 arány mellé három alternatív magyarázat is állítható, amelyeket az adatokból nem lehet véglegesen kizárni.
Az ajánlatkérő és kérelmező azonosításának korlátja
A közintézmény-kérelmezős ügyek előzetes szűrése 102 ügyet jelzett. Az ügyenkénti egyeztetés után kiderült, hogy a 102-ből 73 ügyben a kérelmező és az ajánlatkérő pontosan ugyanaz az intézmény, 18 ügyben pedig két különböző közintézmény. A fennmaradó 11 ügyben az intézménynevek a nyers határozat kinyerése során nem voltak szigorúan egyeztethetők. A 73-as szám tehát szigorú szűréssel kapott érték, 11 ügyet szándékosan kihagy. A tágabb értelmezésben a szám 84-re emelkedik, és a mintázat lényegében nem változik.
Az önbejelentő változat tautológiája
Az önbejelentő változatban a kérelmező és a kérelmezett között nincs valós érdekellentét. A döntés az eljárás jellegéből adódóan a kérelmező javára szól. Az önbejelentő változat ugyanakkor nem adja a vizsgált esetek többségét, és a klasszikus változatban, ahol a kérelmezett harmadik fél magánvállalkozás, az érdemi kérelmezői vereség szintén nulla.
Az egyes intézmények mintanagysága
Az 55 kérelmező intézményből 51-nek csak egy vagy két ügye van a mintában. Az egyedi intézmények nyerési aránya tehát statisztikailag nem értelmezhető. A 47:0 arány a minta egészére jellemző, nem egyetlen közintézmény gyakorlatára. A Budapest Környéki Törvényszék kilenc ügye önmagában elegendő egy intézményi szintű mintázat jelzésére, de a bíróságok egészére nem reprezentatív.
Módszertani jegyzet
Az elemzés a 2022 és 2026 közepe közötti 2 511 KDB-eljárás ügyenkénti újraelemzésére épül. A nyers határozatok a Közbeszerzési Hatóság portáljáról származnak. Az ajánlatkérő-kérelmezős ügyek szűrése két együttes kritérium alapján történt: a kérelmező azonosítása közintézményként, és a kérelmező normalizált neve pontosan egyezzen az ajánlatkérő normalizált nevével. Normalizált egyezés alatt a nyers karakterlánc trimmelését, többszörös szóköz összevonását és kisbetűs összehasonlítást értjük.
A módszer legfontosabb korlátja a 73-as szám értelmezésére nézve a következő: a határozatok fejlécében megjelenő „kérelmező/ajánlatkérő” kombinált mezőt az adatkinyerés az ajánlatkérő intézmény nevével töltötte ki. A kombinált mezős ügyek egy részében több kérelmező is szerepelt a határozat szövegében, de csak az elsőt rögzítettük. A 2022-2026 időszakra érvényes 47:0 érdemi arány az ajánlatkérő-kérelmezős alminta egészére vonatkozik. Az egy intézményre eső ügyszámok eloszlása hosszú farkú. Ebből adódóan az egyes intézmények gyakorlatának különálló értékelésére nem alkalmas.