Jogorvoslat és bírságok: a KDB iparági térképe

Ügyszám, bírságolási arány, átlagbírság: három különböző élen

Az iparágak KDB-térképe három különböző rangsort rajzol, és egyetlen szektor sem áll mindhárom lista élén. Az ügyszám csúcsán az építőipar áll: 586 üggyel az összes KDB-eljárás 23 százalékáért felel. A bírságolt ügyek arányában a kultúra és média szektor vezet, ahol az ügyek 58,6 százalékában bírság születik. Az egy ügyre jutó átlagos bírságtömegben pedig a közlekedés nyer: egy közlekedési ügyben 12,4 millió forint az átlagos bírság, több mint ötszöröse az építőipari átlagnak.

A három rangsor szétcsúszása nem véletlen. Az ügyszám arról árulkodik, hogy hol folyik a legtöbb jogorvoslati vita. A bírságolási arány azt mutatja, hogy a vita milyen eséllyel végződik szankcióval. Az átlagos bírság pedig a megtalált jogsértések súlyáról beszél. Egy iparág mindhárom mércén másképp szerepelhet, és sok esetben valóban másképp is szerepel.

Az eloszlás szerkezetileg koncentrálatlan. A szektorális Herfindahl-Hirschman-index az ügyszámokra 1 134, a bírságtömegre 1 343. Mindkettő jóval az 1 500-as koncentrációs küszöb alatt van. Egyetlen iparág sem uralja a KDB napirendjét. A csúcs mögött hosszú farok van: tíz iparág, és a nem azonosított kategória együtt az ügyek 54 százalékáért felel.

Építőipar, közlekedés, egészségügy: három eltérő bírság-mintázat

Az ügyszám-, bírságolási arány- és bírságtömeg-listák kölcsönös szétcsúszását a három legnagyobb szektor profilja mutatja a legélesebben. Mindhárom másféle logikát rajzol ki.

Építőipar: sok ügy, kis bírság

Az építőiparra 586 KDB-ügy jut, az összes 23,3 százaléka. Ebben a szektorban a megállapított jogsértések aránya is a legmagasabbak között van: a bírságolt ügyek a teljes szektor 54,8 százalékát teszik ki. A számok mögötti súly viszont alacsony. Az egy ügyre eső átlagos bírság 2,3 millió forint, az építőipari szektor összesített bírságtömege 753 millió forint. Az építőipar a KDB napirendjét a volumenével tölti meg, nem a súlyos egyedi büntetésekkel. A szektor érdemi döntési nyerési aránya 58,4 százalék.

Közlekedés: kevés ügy, nagy bírság

A közlekedésben 195 KDB-ügy folyt a vizsgált időszakban, az összes 7,8 százaléka. Ez a negyedik legnagyobb szektor az ügyszám alapján. A bírságtömegben viszont ez az iparág áll az élen: 917 millió forint, az összes KDB-bírság közel 22 százaléka. Az egy ügyre jutó átlagos bírság 12,4 millió forint. Az építőipari átlag ötszöröse, a korpusz átlagának háromszorosa. Egy közlekedési KDB-ügyben a találat ritkább, de amikor jön, nagy.

A közlekedési szektor adatát azonban nem lehet szektor-szintű állításként kezelni. A 917 millió forintos bírságtömeg három állami és fővárosi közlekedési szereplőre koncentrálódik: a Budapesti Közlekedési Központ (BKK), a Volánbusz és a MÁV Volán ügyeire. Ha a közlekedési szektort a hazai szállítási piacként értelmezzük, az adat félrevezető. A közlekedési adat valójában három domináns piaci szereplő KDB-expozíciója.

Egészségügy: ritkábban fizet, de nagyot

Az egészségügyi szektor 350 KDB-ügyével a második legnagyobb az ügyszámban (13,9 százalék). A bírságolási arány viszont a legalacsonyabbak között van: az ügyek 31,4 százalékában születik bírság. Amikor jön, az átlagos bírság 6,7 millió forint, a második legnagyobb a közlekedés után. Az egészségügyi szektor érdemi döntési nyerési aránya 32,6 százalék, azaz az esetek kétharmadában az ajánlatkérő egészségügyi intézmény sikerrel védi az eljárását.

A három portré három különböző mintázatot ad. Az építőipar magas forgalmú, közepes súlyú szektor. A közlekedés ritka és nagy, három piaci szereplő által hajtott. Az egészségügy magas forgalmú, alacsonyabb bírságolási arányú, nagy egyedi bírságokkal. A három profil közül mindegyik önálló olvasatot igényel.

Tíz kisebb szektor az ügyek feléért

A három vezető szektoron túl további tíz kategóriába sorolható iparág szerepel. Az IT és szoftver 221 üggyel és 262 millió forintos bírságtömeggel a negyedik az ügyszámban. A környezetvédelem és hulladék 187 üggyel, 162 millió forintos bírságtömeggel. Az energetika és közmű 172 üggyel és 209 millió forinttal, a 2022-2026 időszakban figyelemre méltó 59,4 százalékos hivatalbóli arány mellett. Az élelmiszer és mezőgazdaság 118 üggyel, 366 millió forinttal. A kultúra és média, a védelem és biztonság, a közigazgatás és az oktatás további 401 üggyel és 614 millió forinttal járul hozzá a korpuszhoz. A nem azonosított kategória 182 ügyet tartalmaz, az ügyek 7,2 százalékát. Ezeknek a határozatokból kinyert „beszerzés tárgya” mezője nem engedett egyértelmű iparági besorolást.

A hosszú farok együtt az ügyek majdnem felét teszi ki, a bírságtömegnek pedig kétötödét. A KDB napirendje széles iparági spektrumot fed le, nem egy-két domináns szektorra zárt rendszer.

Hol gyakoribb a bírság?

Az ügy és a bírság között döntési lépés van. Nem minden kérelemből lesz megállapított jogsértés, és nem minden megállapított jogsértést követ bírság. A bírságolási arány azt mutatja meg, hogy egy szektor ügyeinek hányadában születik bírság. A legmagasabb arányok:

• Kultúra és média: 58,6 százalék
• Oktatás: 55,4 százalék
• Építőipar: 54,8 százalék
• Élelmiszer és mezőgazdaság: 52,5 százalék
• Védelem és biztonság: 46,8 százalék

A legalacsonyabbak:

• IT és szoftver: 24,0 százalék
• Egészségügy: 31,4 százalék
• Energetika és közmű: 37,8 százalék
• Közlekedés: 37,9 százalék
• Környezetvédelem és hulladék: 46,0 százalék

A bírságolási arány nem a jogsértés súlyáról beszél, hanem arról, milyen eséllyel talál a KDB érdemi mulasztást az adott szektorban indult eljárások vizsgálata során. Két tényező mozgatja: a kérelmezői alap minősége (mennyire megalapozott kérelmeket nyújtanak be az adott szektorban), és a szektorbeli közbeszerzési eljárások előkészítettségi szintje. Az IT és szoftver 24 százalékos aránya a legalacsonyabb a tizenkét iparági kategória között (a nem azonosított ügyeket nem számítva). Ennek egyik olvasata az, hogy a szektor közbeszerzési eljárásai gondosan előkészítettek. A másik, hogy az IT-piacon benyújtott kérelmek jelentős része nem állja ki az érdemi vizsgálatot.

Hivatalbóli arány szektoronként

A KDB-eljárás kezdeményezője nem csak piaci szereplő lehet. A Közbeszerzési Hatóság Elnöke a Kbt. 152. § (1) bekezdése alapján hivatalbóli vizsgálatot indíthat, és ennek az aránya szektoronként erősen eltér. A legmagasabb hivatalbóli arányú szektorok:

• Kultúra és média: 60,9 százalék
• Energetika és közmű: 59,4 százalék
• Oktatás: 54,8 százalék
• Építőipar: 52,8 százalék
• Élelmiszer és mezőgazdaság: 46,1 százalék

A legalacsonyabbak:

• IT és szoftver: 17,7 százalék
• Védelem és biztonság: 18,7 százalék
• Egészségügy: 20,7 százalék
• Közlekedés: 28,3 százalék
• Közigazgatás: 41,2 százalék

A hivatalbóli szám azt tükrözi, melyik szektor közbeszerzései vonzzák leginkább a hatósági figyelmet. Nem meglepő, hogy a közmű-, oktatási és építőipari szektor élen áll: ezek a közvagyon klasszikus terepei, és a Közbeszerzési Hatóság rendszeresen vizsgálja az itteni szerződéskötéseket. A KH Elnöke által kezdeményezett hivatalbóli eljárások közel 99 százalékában megállapít a KDB jogsértést, a kérelmezői oldal 62,5 százalékához képest. A magas hivatalbóli arányú szektorokban tehát sűrűbb a hatósági figyelem.

Nagyobb projekt, nagyobb bírság?

A nyers bírságszámok csak az egyik olvasata a kockázatnak. A másik az, hogy a bírság hogyan viszonyul az eredeti közbeszerzés tervezett értékéhez. A korpusz egészére nézve ez a bírság-érték arány mediánja egy százalék. Ez a jellemző kitettség. Vannak viszont iparágak, ahol a medián magasabb, és vannak kiugró egyedi ügyek, amelyek a 28 százalékot is elérik.

A legmagasabb bírság-érték mediánnal rendelkező szektorok a közigazgatás és a kultúra és média (mindkettőben megközelítőleg 1,9 százalék). A legalacsonyabbak az építőipar és a védelem és biztonság (megközelítőleg 1,0 százalék). A szám azt mondja: egy közigazgatási közbeszerzésnél a projekt értékéhez viszonyítva nagyobb a bírság-kitettség, mint egy építőipari beszerzésnél. A projekt mérete tehát nem jósolja a bírság-kitettséget. A korpuszban kis értékű beszerzésekre is esett magas arányú bírság, nagy értékűekre pedig alacsony.

Három korlát a térkép olvasatához

Az iparági térkép három olyan korláttal rendelkezik, amelyek nélkül a számok értelmezése torzul.

Az iparági besorolás pontossága mérsékelt

Az iparági mezőt az ügyenkénti újraelemzés során automatikus osztályozással határoztuk meg a határozatok „beszerzés tárgya” mezője alapján. Az osztályozás módszertani auditja (99 ügyön ellenőrizve) 57 százalékban mutatott teljes egyezést a független kézi besorolással. Ez a teljes korpuszra nézve megbízható aggregációt jelent (nagy mintán az eltérések kiegyenlítődnek), de egyedi ügyszinten mérsékelt bizonyosságú. Az iparági arányok (23 százalék építőipar, 7,8 százalék közlekedés) jól értelmezhetők, egy adott ügy iparági besorolása viszont nem feltétlenül.

A nem azonosított kategória hordozza az adatzajt

182 ügy, a korpusz 7,2 százaléka, nem kapott kanonikus iparági besorolást. Ezekben a határozat „beszerzés tárgya” mezője túl általános volt (például „árubeszerzés”) vagy több szektort érintett. A fenti százalékos számítások a nem azonosított kategóriát a nevezőben tartják, de a szektor-rangsoroktól elkülönítve kezelik.

A közlekedési adat három cég adata

A közlekedési szektor 917 millió forintos bírságtömege három intézmény (BKK, Volánbusz, MÁV Volán) ügyeire koncentrálódik, a részleteket a közlekedés portréjánál fejtjük ki. A szektor-szintű állítás ezért félrevezető: a közlekedési adat három piaci szereplő KDB-expozíciójáról beszél, nem a magyar közlekedési piacról mint egészről.

Módszertani jegyzet

Az elemzés a 2022. január 1. és 2026. augusztus 31. között közzétett KDB-határozatok teljes körén alapul, 2 511 ügyön. A nyers határozatok a Közbeszerzési Hatóság portáljáról származnak. Az iparági mezőt az ügyenkénti újraelemzés során automatikus osztályozással határoztuk meg a határozatok „beszerzés tárgya” szöveges mezője alapján. A rendszer 13 kanonikus iparági kategóriába sorol: építőipar, egészségügy, IT és szoftver, közlekedés, környezetvédelem és hulladék, energetika és közmű, élelmiszer és mezőgazdaság, kultúra és média, védelem és biztonság, közigazgatás, oktatás, egyéb, nem azonosított.

Az aggregált iparági arányok megbízhatók, az egyedi besorolás és a közlekedési szektor háromvállalatos koncentrációja viszont óvatosságot igényel. A részleteket a Három korlát szakasz foglalja össze.